Cooperativa em licitação: quando vira intermediação e o que o contratante arrisca

Cooperativas podem participar de licitações. Isso não está em debate. O artigo 4º da Lei 5.764/1971 define cooperativas como sociedades de pessoas com natureza jurídica própria, constituídas para prestar serviços aos seus associados. Nada nessa lei proíbe que essas entidades disputem contratos públicos. O edital que veda cooperativas sem justificativa técnica pode, inclusive, ser impugnado.

O problema começa quando a cooperativa não presta serviço nenhum. Ela apenas coloca trabalhadores à disposição do contratante, que manda, controla e determina tudo. Nesse caso, o nome "cooperativa" vira rótulo. O conteúdo é terceirização de mão de obra, prática que tem regras próprias e, dependendo do formato, é ilegal.

O que distingue cooperativa legítima de fachada trabalhista

Uma cooperativa genuína tem gestão coletiva, distribuição de resultados entre os cooperados e autonomia real dos associados na execução do trabalho. O cooperado não é empregado. Ele é sócio. Assume risco, participa das decisões e divide os resultados conforme sua contribuição.

O que o TCU e os tribunais trabalhistas têm identificado, ao longo de mais de 15 anos de jurisprudência, é a cooperativa que não passa de uma empresa de RH com outro CNPJ. Os "cooperados" recebem ordens diretas do contratante, cumprem horário fixo, usam uniforme da empresa que os contratou e não têm qualquer autonomia sobre como executam o trabalho. Nessa situação, a forma jurídica não protege ninguém.

Nossa leitura: o critério decisivo é o da subordinação. Se quem manda no trabalhador é o contratante, e não a cooperativa, a relação é de emprego disfarçado. A Súmula 331 do TST já consolidou que a terceirização ilícita gera responsabilidade para o tomador dos serviços. E esse entendimento, reforçado após a Reforma Trabalhista de 2017, se aplica às cooperativas tanto quanto a qualquer outra pessoa jurídica interposta.

O risco para quem contrata

A empresa que assina contrato com uma cooperativa-fachada não fica imune às consequências. O entendimento consolidado na Justiça do Trabalho é o de responsabilidade subsidiária: se a cooperativa não pagar os direitos reconhecidos aos seus cooperados, o contratante entra na conta. O nome "cooperado" no contrato não isenta ninguém.

Em contrato público, o risco vai além. O TCU tem histórico de apontar irregularidade em contratos com cooperativas quando a modalidade de atuação configura intermediação de mão de obra. Isso pode gerar determinação de rescisão contratual, glosa de valores pagos e, nos casos mais graves, imputação aos gestores responsáveis pela contratação.

Na prática, o gestor que aprovou a licitação precisa ter documentação suficiente para demonstrar que a cooperativa efetivamente presta serviço especializado, e não apenas aloca pessoas. A falta dessa documentação é argumento pronto para auditoria e para ação trabalhista.

O que verificar antes de fechar o contrato

Existem sinais concretos que distinguem uma cooperativa apta a contratar daquela que vai gerar passivo. Antes de assinar qualquer contrato, vale checar:

• Estatuto social: a atividade-fim da cooperativa é compatível com o serviço licitado? Cooperativa de saúde não presta serviço de vigilância patrimonial.
• Número de cooperados: entidade com 5 associados para cobrir contrato de 200 postos é sinal imediato de irregularidade.
• Natureza da obrigação contratual: o contrato exige entrega de resultado ou apenas disponibilização de pessoas em horário e local fixos? O segundo modelo é vínculo empregatício sem registro.
• Forma de remuneração dos cooperados: eles recebem por produção e participação nas sobras, ou recebem valor fixo mensal invariável? Valor fixo mensal é salário com outro nome.
• Regularidade institucional: verificar junto à OCB (Organização das Cooperativas Brasileiras) se a entidade está registrada e ativa.
• Histórico de autuações: consultar se a cooperativa tem autos de infração do trabalho ou decisões reconhecendo vínculo empregatício de seus "cooperados" em contratos anteriores.

O que a Lei 14.133/2021 exige nesse ponto

A nova Lei de Licitações não proibiu a participação de cooperativas. Mas reforçou que o objeto contratado precisa ser compatível com a natureza jurídica da entidade contratada. O edital precisa contemplar essa análise. O pregoeiro tem que estar preparado para avaliá-la na fase de habilitação.

O que a lei de 2021 deixou mais evidente é a responsabilidade do gestor público já na fase de planejamento da contratação. Uma especificação mal feita, que admite cooperativa para cobrir postos de trabalho subordinado, não é problema só na execução. É problema desde o edital. E o Termo de Referência que ignora essa distinção não resiste a um questionamento bem instruído.

Falando sério: o mercado de cooperativas em licitações movimenta contratos de bilhões de reais por ano no setor público. Uma boa parte desses contratos é legítima, envolve cooperativas reais de saúde, transporte, assistência técnica, atividades onde o modelo cooperado faz sentido operacional. O problema está na parcela que usa a forma cooperativa para reduzir encargos e ganhar competitividade no pregão sem ter estrutura cooperativa real. Esse modelo não aguenta auditoria. E não aguenta processo trabalhista.

O que fazer antes da próxima licitação

Se sua empresa participa de licitações como cooperativa, ou contrata cooperativas em sua cadeia de fornecimento, o passo prático é revisar o modelo operacional antes do próximo processo. O ponto de partida é checar se a estrutura real de trabalho, quem manda, quem executa, como se remunera, corresponde ao que o estatuto e o contrato descrevem. Divergência entre papel e prática é onde mora o passivo.

Para gestores de órgãos públicos: a diligência sobre a cooperativa não termina na habilitação do certame. A fiscalização do contrato inclui verificar periodicamente se os cooperados estão sendo remunerados conforme as sobras declaradas, e não como empregados de fato sem registro. Isso é proteção do gestor, não excesso de burocracia. Uma fiscalização bem documentada fecha a janela de responsabilidade subsidiária antes que ela se abra.